土地征收新政护航新型城镇化

□李贵才

据近日媒体报道，2016年8月和11月，珠海市政府相继出台了《珠海市人民政府关于委托组织实施征收土地工作的规定》（下称《规定》）和《珠海市土地征收管理办法（试行）》（下称《办法》）两个新政，进一步规范、优化了全市征地管理工作，有望对珠海建设现代化宜居宜业城市，创造城乡协调均衡发展新空间产生良好的保障作用。

自改革开放以来，土地征收一直是我国城镇化发展过程中最基础性的保障工作。城镇化发展越快的地区，这两种现象越明显：从政府角度看，与政府推进经济社会发展计划的迫切要求比，征地困难重重；从农村集体和个人角度看，与被征土地预期收益比，征地补偿标准偏低。由此派生出诸如政府征地行为不规范，农村集体及个人对土地的“公有私用”等一系列问题。珠海市出台的征地新政，再加上2015年出台的《珠海市征收（征用）土地青苗及地上附着物补偿办法》（珠府〔2015〕43号），其出发点及内容基本上考虑到了政府及农村集体个人诉求均衡，对推动新型城镇化具有积极意义。

从国家推进“三块地改革试点”（即集体经营性建设用地入市、宅基地改革和征地改革）要求，保障农民合法权益，以及珠海市在“十三五”期间大发展的客观形势看，两个新政至少有以下两个特点：

首先，“委托制”以规范的简政放权的方式，建立了土地征收管理的传递机制。任何一项制度安排，若想得到有效实施，应该建立权力和责任边界清楚、执行环节简洁规范的传递机制。合理的管理传递机制，是有效发挥管理效能的基本前提。

《规定》明确了区政府、横琴新区和经济功能区管委会接受市政府和市土地主管部门的委托承担具体的征收土地工作，《办法》明确了实施征地总包干制，区政府是征地工作主体，同时明确了市、区两级的责任。面对以散布的村为基本单位，以千家万户的村民个人为权益主体的征地工作，加上土地分布的巨大差异和土地收益的不同诉求，区级政府是“上可负责，下可落地”最为有效的管理实体。深圳市自1982年以来的规划国土管理体制一系列改革经验，已经证明了区级政府的有效性。值得称赞的是，珠海新政不仅规范简化了征地程序，还规定市政府承担委托责任、区政府承担履职责任，明确了责任边界。

其次，“补偿制”以阳光征地的方式，建立了土地征收补偿安置的公平机制。

自实施国有土地使用权有偿限期使用制度以来，我国土地征收面临的最大难题是补偿安置标准及其使用分配。

对此，《办法》在规定了政府为了“公共利益”征地的有限目标和充分考虑农村集体及个人利益前提下，按照国家、省、市有关征地补偿安置标准，明确了货币补偿、用地补偿及安置补偿的原则、范围和标准，并以征地补偿安置“两公告一登记”、抢种抢建“不补偿”、征地补偿款的使用和收益分配“定期张榜公布”等细化安排，建立了群众知情、参与、监督的“阳光征地”机制。如果区政府用好《办法》建立的征地补偿安置争议协调机制，相信珠海未来的土地征收工作，既可以保障被征地权利人的利益，又可以有效推进全市城乡开发建设。

需要指出的是，在国家深入推进农村供给侧结构性改革的过程中，农村集体土地管理制度改革依然是重中之重。希望珠海市能够从国家改革开放前沿的战略高度，通过理论及制度重新，协调处理好农村集体土地“事实占有”与“法定产权”、“公共利益”与“农村发展”等关系，建立新型的管理机制，为城乡发展释放出更大的空间。

（作者系北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院院长）