关于连州市推进依法行政工作的调研报告

●李燕玲 陈正华

党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一，连州市以建设法治政府为目标，认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神，按照国务院、省和清远市关于推进依法行政的部署和要求，不断强化工作措施，狠抓工作落实，政府依法行政工作取得了阶段性成效，为经济社会发展营造良好的法制环境。近日，连州市政府办公室和法制局组成调研小组，对连州市推进依法行政工作的做法、存在问题和困难进行了调研，并提出工作建议。

一.推进依法行政工作的主要做法

近年来，连州市全面落实省政府制定的《广东省法治政府建设指标体系（试行）》，认真贯彻执行市委、市人大关于依法行政的决定和决议，行政管理逐步走上规范化、制度化的轨道，依法办事机制基本形成，公民和法人的合法权益得到了有效保障，促进了各项法律、法规全面和正确实施，依法行政工作取得了阶段性成效。

（一）加强制度建设，着力规范行政权力运行。

连州市不断规范行政行为，在行政决策、行政听证、行政处罚自由裁量权行使、行政首长问责制等方面建立了一系列制度，规范和约束了行政权力的运行。

一是加强行政规范性文件的制定和清理工作。分别出台了行政规范性文件制定管理、定期清理、实施评估、异议处理等一系列办法，于2014年全面清理了2008年至2013年制定的行政规范性文件，2015年开展了有关服务贸易自由化规范化文件专项清理工作，2016年完成了对涉及招商引资奖励的规范性文件全面清理工作，并将清理结果向社会公示及上报清远市法制局。截至目前，连州市没有出现因为规范性文件存在违法事由而被连州市人大常委和清远市责令改正、撤销的情形。

二是建立健全了社会公众参与、专家论证和政府决策相结合的重大行政决策机制。实施了政府行为合法性专家论证、听证制度、重大决策（行政处罚）集体讨论决定、风险评估制度等，对广东连州市龙船厂航电枢纽工程、华润新能源连州福山风电场、连州市自来水价格调整等重大项目决策实施了社会稳定风险评估、听证、专家论证等程序，并在政府门户网上予以公示。加强了政务公开相关制度建设，加大信息公开力度，有效保证了公民的知情权和监督权，进一步促进政府依法行政。

三是建立法律顾问制度，健全依法决策机制。2015年7月，连州市聘请了5名资深律师担任市政府法律顾问，并专门制定了《建立市政府法律顾问制度工作方案》，建立了政府法律顾问室，将政府法律顾问提升到机构化、制度化、规范化，推动法治政府建设。2015年以来，政府律师顾问完成市委、市政府交办的各类法律顾问事项110余件，从法律顾问事项类型看，涉及市委、市政府重大决策事项、交办法律咨询论证事项、各类改革改制方案审查、有关改革文稿合法性审核、有关重要合同审查、市政府领导交办法律纠纷调处等内容，业务涉及标的总金额达40多亿元。

（二）加快职能转变，着力深化行政管理体制改革。

一是加快推进相对集中行政许可权工作。连州市在2014年政府职能转变和机构改革中，城市综合管理局、发展和改革局、旅游局、经济和信息化局、科技和农业局、文化广电新闻出版局6个部门均在内设机构中加挂“行政审批股”牌子，切实做到“行政审批职能向一个股室集中”，推进相对集中行政许可权工作。

二是顺利圆满完成行政审批标准化工作。按照《广东省行政许可事项通用目录（2016年版）》的规定，根据《清远市开展行政许可和社会服务标准化建设工作方案》精神，连州市启动了行政审批标准化工作，对市各部门的行政许可事项进行更新调整，制定通用目录。开展“一门式一网式”政府服务模式改革工作，并计划在今年年底完成以下六个维度的行政许可事项标准化建设：1.规范行政许可事项和社会服务事项；2.优化行政许可和服务要素；3.再造行政许可和服务流程；4.细化量化行政许可和服务裁量标准；5.建设行政审批标准管理系统；6.编制办事指南和业务手册。

三是把推行权责清单制度作为实现“法无授权不可为、法定职责必须为”的重要改革举措。至2016年4月止，连州市权责清单编制工作完成了阶段性任务，共组织梳理了26个政府部门分11个类别总共6498项（未包含子项）权责事项，其中第一批7个部门932项（未包含子项），第二批19个部门5566项（未包含子项）。

（三）加大监督力度，着力提高执法规范化。

注重发挥法制部门与行政执法队伍的作用，依法加强社会管理，加大执法力度，积极开展各项整治活动，特别是加大安全生产、消防隐患、酒后驾驶的纠查力度，取得了一定成效。加强领导干部和行政执法人员的法律培训，提高依法行政意识与能力，进一步加强对执法权力的制约与监督。市法制部门充分发挥行政复议对执法工作的监督与指导作用，认真审理行政复议案件，建立行政复议与行政审判联席会议制度，针对执法重点、难点问题进行研讨。

（四）建立机制，深入开展矛盾防范和化解。

一是健全社会矛盾纠纷排查机制、重大群体性和突发性社会事件预警应急机制、行政调解机制。市各级综治机构坚持每月进行社会矛盾纠纷排查调处，对所排查出的矛盾纠纷做好登记并及时调解，把矛盾化解在基层，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，纠纷不激化”。按照《清远市关于推进行业性专业性人民调解组织建设的实施方案》的工作要求，深入推进行业性、专业性人民调解组织建设。目前已建立医疗、物业、企业等6个专业性、行业性人民调解组织。深入推进“平安连州”建设，加强社会治安综合治理，开展“清网行动”“三打两建”“六大专项”“3+2”等专项行动，深化110联动机制。以“密切联系群众日”“四访+夜访”等活动为载体，强化政民沟通。认真贯彻落实《清远市贯彻落实〈关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见〉工作方案》，在全市173个村（社区）全面开展一村（社区）法律顾问工作。2015年，共提供法律服务2310人次，提供服务总数2159件/次，其中诉讼案3件/次，非诉讼案2156件/次，非诉讼案中包括接访咨询1610人次，审查合同74件，法律意见书21件，代书16件，调解纠纷81件，处理群敏案件5件，上法制课129场，法律培训163场，其它案件56件。

二是健全劳动人事争议仲裁调解以及行政调解、人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。建立了人民调解与劳动人事争议仲裁调解的对接机制，制定了《连州市关于加强人民调解、仲裁调解、行政调解衔接联动工作的实施意见》，着重于总结调解经验、交流信息、解决问题，协调有关工作，全面掌握劳动人事争议调解工作的动态，研究分析劳动人事争议调解仲裁工作与人民调解对接工作存在的问题。2014年，连州市共处理劳动人事争议案件98宗，其中立案受理74宗，调解结案46宗，裁决结案25宗，撤销仲裁申请5宗，不予受理24宗，重大集体争议案件0件，涉及劳动者人数224人，为劳动者挽回经济损失达224.8万元。没有发生重大恶性侵害劳动者合法权益的违法案件，社会形势总体稳定。从案件数量看，总体呈现减少的趋势，调解率不断上升。从办案效果看，仲裁结案率稳步提高，有效避免了案件堆积、久拖不决的情况，更好地维护了群众的合法权益。

三是依法受理、办结信访事项。连州市信访制度健全、措施得力、工作落实，做到依法受理，按时办结信访事项，及时就地解决群众诉求。2015年，连州市市级信访总量下降近15%，群众越级上访形势有所缓解，总体上全市信访工作形势稳中向好。信访渠道进一步畅通，设立了市、镇（乡）、村（居）综治信访维稳三级平台，其中：市级综合信访维稳中心1个，乡镇综治信访维稳中心12个、村（居）综治信访维稳工作站173个。2014年12月底，连州市顺利连通网上信访信息系统，全市信访工作形成了“一网打尽”的格局。2015年底连州市建成信访门户网站。

二.当前连州市依法行政工作需要正视的主要问题和困难

虽然连州市在推进依法行政方面做了大量工作，取得了阶段性成效，但与中央关于加快法治政府建设的要求以及人民群众的期盼相比，仍然存在不少问题和困难，进一步推进依法行政的任务依然繁重。

（一）法制部门专业人才配备不足，影响了法治政府建设成效。连州市法制机构没有独立人员编制，一直占用市司法局的人员编制。目前，国家、省按照管理重心下移的原则，逐渐向市、县级下放和委托实施各类行政管理、行政执法事项，尤其是县级的行政管理、行政执法任务将越来越重，导致上述困扰更突出。

（二）执法部门重实体，轻程序的现象时有发生。虽然这几年行政执法部门已开始认识到程序问题的重要性，但采取的措施不够有力，对违反程序的处理也不彻底，因此，行政执法中的程序不合格问题相对突出。在2016年行政执法案检查中，执法单位办案中经常出现先采取强制措施而后立案、先执行而后裁决、裁决书不送达当事人、不告知当事人的诉权、不开传唤证就传唤当事人等情况。行政执法人员在执法时也比较随意，部分执法人员不主动出示有效证件。执法人员对执法程序普遍不够重视，实际执行中不够严谨，有的已造成执法行为的无效。从这几年提起行政诉讼和行政复议的情况分析，因行政执法程序不合格而被撤消的行政行为已占一定比例，说明程序问题是依法行政中的重要环节，决不可以等闲视之。

三.对加强依法行政工作的几点建议

（一）要加强对法制教育和培训，提高依法行政的意识。要将公务员的学法活动作为一项常态工作持之以恒地坚持下去，并要形成制度，确保学习效果，切实提高公务员的法律思维水平和依法行政能力。担任领导职务的公务员和一线行政执法人员要带头学法、懂法、守法并严格依法行政。

（二）要深化行政审批制度改革，加快政府职能转变。要继续深入学习贯彻《行政许可法》，按照建设阳光政府和服务政府的总体要求，进一步转变政府职能，巩固行政审批清理的成果，坚决减少审批事项，对保留的审批事项，实行集中办理，一站式服务，限时办结。积极推进网上审批和电子政务，提高审批效率和服务质量。加快形成行为规范、运转协调、公正廉洁的行政管理体制，推进“权力政府”向“阳光政府”和“服务政府”转变。

（三）要严格规范行政执法活动，着力推进依法行政。要严格按照职权法定原则，规范行政执法主体，明晰职责权限，切实解决多头执法、重复执法的问题。积极推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作。进一步健全行政执法程序，量化行政执法裁量标准，强化行政执法责任，建立健全评议考核制和执法过错或错案责任追究制，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究或者搞人情执法、随意执法。

（四）要强化规范性文件整理工作，强化行政行为监督。一是完善对规范性文件的监督制度和机制，做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是认真贯彻行政复议法，要把行政复议工作摆到重要位置，充分运用行政复议调解、和解等多重手段，化解人民内部矛盾。要继续推行带案下访，深入实际调查处理、现场办公的方式，及时解决行政争议，力争把行政争议解决在基层、解决在萌芽状态。三是要充分发挥社会监督的作用。政府在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关监督的同时要不断拓宽群众监督渠道，注重接受社会舆论和人民群众的监督。

（五）要加强依法行政工作领导，严格依法行政考核。要把依法行政摆上重要位置，主要负责同志要切实履行全面推进依法行政第一责任人的责任，结合本地区、本部门实际，制定全面推进依法行政的具体办法和配套措施，确定不同阶段的目标要求，突出重点，分步实施，整体推进，确保依法行政工作的各项措施得到全面正确执行。

（六）要加强法制机构和队伍建设，发挥法制部门在依法行政工作中的协调、配合、推动和参谋作用。切实加强政府法制机构和队伍建设，使机构设置、人员配备与工作任务相适应。加大政府法制干部培养、使用和交流力度，按照上级有关文件要求，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到基层行政机关领导岗位。政府法制工作机构要全面提高自身素质，认真做好协调服务，充分发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用，努力建成一支作风过硬、业务精通的法制队伍。▉

（作者单位分别为连州市法制局、连州人民政府办公室）