推动形成……良好和稳定预期

中央出台产权保护顶层设计，专家认为相关说法应重视：

南方特稿

●南方日报驻京记者 赵晓娜

“土地使用权到期后，我的房子还是我的吗？”

当下，房产已经成为绝大多数家庭的核心资产。今年部分地区房产产权到期后，被要求缴纳高额“续期费”，更引发舆论对这个话题的热议。

如今，中央对此有了明确说法。11月27日，中央发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）要求：“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”

接受记者采访的多名专家表示，从《意见》中形成“良好和稳定预期”的说法来看，住宅土地使用权续期问题不必过于担忧。然而，未来土地使用权过期后如何续期、是否收费、应以何种标准收费等一系列问题，都需要通过立法修订来明确。

70年产权如何续期，可以说是对立法者的“大考”。而对于大众更为关心的土地使用权续期是否需要补缴费用这一问题，有专家建议，可以考虑收取必要的、不是过高的税金，而非通过收费来实现土地使用权的续期。

案例：温州、深圳各有规定

60多万买了套房子，过户土地证时被告知已过期，需要补交30万元续期费——温州的这个案例，是今年以来产权方面舆论关注的热点。据当地媒体报道，王先生购买的房产位于温州水心住宅区榆组团，建造于上世纪90年代，产权只有20年。这样的小区在温州不在少数。在温州横河北新村、水心、上陡门等社区，由于特定的历史原因，部分居民房的土地使用证有效期限只有20年，并于去年陆续到期。这些房子在交易时都“卡壳”了，因为没有人愿意购买土地证到期的房子。

房产产权过期后要缴纳如此高的“续期费”，引发舆论广泛关注。不少网友表达了自己的担忧：“70年产权过后，我的房子还是我的吗？”“没想到，当完了‘房奴’，还要继续当‘地奴’”……

温州并非个案。2009年，只有20年土地使用权的青岛阿里山小区面临到期，当地国土部门提出，由业主按当时基准地价折合约每平方米600元的标准补交续期费用，但未获业主认可。关于该事件，记者目前尚未见更新报道。

比青岛更早，2001年，作为全国第一栋商用写字楼，位于深圳市罗湖区人民南路和嘉宾路交汇的国际商业大厦就有一批20年土地使用权的房产到期，由于当时并没有相关界定，深圳要求国际商业大厦100％补地价，也引发了巨大争议。

争议之下，深圳2004年出台了《深圳市到期房地产续期若干规定》，要求土地期满后，可按照公告基准地价的35%补缴续期，国际商业大厦得以成功延期。不过，这一规定来之不易。在深圳国土系统内部，从这个规定诞生起，关于100％收取地价还是35％收取地价的争论就一直没有平息。

今年3月，位于深圳市福田区的长城大厦一位业主向政府递交土地延期申请，成功把房屋土地使用年限从原来的50年延长到了70年。按照上述规定计算，这套80平方米的房屋，最终补缴续期金额为44940元，仅为总房价的0.7%。

值得关注的是，深圳市还规定，1995年9月18日前与深圳市规划和国土局签订土地使用权出让合同书的土地，自动顺延至国家法定最高年期（70年），不用补交地价款，不需另签合同或换发房地产证。

两相比较之下，相较于温州的做法，深圳的处理结果受到更多老百姓的认可。然而，不同地方对于同一问题以不同方式进行处理，根源在于国家产权保护法律体系的暧昧不清。

溯源：“自动续期”如何续？

改革开放以来，我国许多政策、制度都有不断调整完善的历史轨迹，而土地使用权续期这一现实难题背后，也有着不能忽略的历史轨迹。

1982年，《宪法》明确：“城市的土地属于国家所有。”这是我国第一次正式宣布城市土地国有化；1988年，《宪法》中删去禁止土地出租的规定，加入“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。自此，城市土地的使用权与所有权分离，政府出售城市土地使用权，有了合法依据。

而最早出现“70年”产权说法的，则是1990年国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。

2007年，备受关注的《物权法》几易其稿、终于出台，成为中国产权保护的里程碑式事件。时至今日，关于住宅用地使用年限续期的法律依据，仍然是这版《物权法》第149条规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。

中国民法学研究会会长、中国人民大学常务副校长王利明当年参与了《物权法》起草工作。他曾透露，《物权法》最初几稿并没有规定自动续期，但全国人大在后来组织的调研中发现：我国沿海一些城市土地使用权改革比较早，最初土地批租的期限比较短，有的住宅建设用地使用权都已快到期。

根据《物权法》之前出台的《条例》，“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”

“许多地方提出，到期之后，是否会影响到房屋所有权的保护？于是法律委组织了专门的讨论，并在《物权法》向全社会征求意见稿中增加了目前这一规定。”王利明说。

事实上，在《物权法》颁布之前十几年的立法过程里，国内土地使用权的法律解决途径一直是业界争论的疑难问题。《物权法》中关于“自动续期”并没有明确说明，暂时搁置了国有土地使用框架下的难点。

北京航空航天大学法学院教授周友军告诉记者，当时《物权法》能够提出“自动续期”，可以说是一个进步，但是对于如何续期、是否收费以及如何收费，并没有取得一致意见，“当时可能没有想到会这么快（会面临这个问题）。”

周友军说，由于中央没有给予明确界定，这导致各地自行出台处置意见，而这些意见未必能让老百姓满意。

青岛和温州就遇到了这样的难题。温州市国土资源局鹿城分局副局长陶建武说，《物权法》只规定了使用权届满可以自动续期，但自动续期怎么个自动续法，怎么收费？对于这些问题，国土资源部和住建部都没有出台补充性的文件，所以如何操作也不知道。

新政：“推动形成稳定预期”

11月27日，中央出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，这是中央首次在产权保护领域出台专门文件，被认为是我国产权保护的顶层设计，将推进我国产权保护法治化、平等保护各种所有制经济产权起到重要的促进作用。

“产权保护是个老问题，但现在提出，有着明确的时代背景。”周友军表示，最近几年，中国富豪移民潮比过去更为严重，大量企业家、白领选择到国外生活，中央认为是国内产权保护不够，要进一步强化，让国民对未来有信心，对财产保护有信心，对制度有信心。

这个观点得到盘古智库学术委员、中国人民大学金融学教授郑志刚的赞同：“中国经济活跃度来源于民营经济，民营经济发展来源于稳定的发展预期，来自于对非公有产权的保护。在中国经济L型走势阶段，《意见》发布有着特殊含义。”

值得关注的是，《意见》对涉及千家万户的住宅土地使用权续期问题没有回避。《意见》明确，通过安排住宅建设用地等土地使用权期满后续期的法律问题，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。

北京大学法学院教授常鹏翱认为，《意见》尊重并回应了民意，传递了一个重要信号：既然研究的是续期的法律安排，并强调形成受保护的良好和稳定预期，就意味着，对于个人住宅土地使用权到期后政府会收回的担心是不必要的。

中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新说，《意见》也告诉我们一个问题，住宅建设用地等土地使用权，它们的性质都是用益物权，都是有期限的物权，但不能因为这些土地权利是有期限的用益物权，就使人民群众对于自己所享有的不动产物权产生疑虑，甚至丧失信心。

“必须看到，土地权利是所有的民事权利中最重要的权利，是最有价值的产权。”杨立新表示，无论是城里人还是农村居民，都必须在土地上居住，没有土地，就没有生活，也就没有生存。加强对于土地产权的保护，就是要保护公民的恒产。

杨立新说，尽管我国实行的是土地公有制，但是这并不妨碍公民在取得了住宅建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权后，这个用益物权也应当而且必须是一个永久性的权利，否则它就是一个不确定的权利，就会影响社会的财产权观念。

展望：“续期”或写入民法典

有恒产者，方有恒心。接受南方日报记者采访的多位专家表示，产权保护的落实最终还需要经历立法修订的过程，否则还是无法改变当前《物权法》的规定。

杨立新说：“只要我们研究好了住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，让人民群众有恒产而有恒心，就能够推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”

《意见》也提出，加强产权保护的根本之策是全面依法治国，推进产权保护法治化；并要求加快推进民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。

作为民法典编纂者之一，杨立新透露，修订后的民法总则将在明年3月提交全国人民代表大会审议，之后民法分则开始修订，《物权法》作为民法分则的一部分也将迎来修订机会。其中，涉及土地使用权续期内容的《物权法》第149条内容将会修订，写进民法典。

“立法修订到审议通过，至少要经过3年时间。”杨立新告诉记者，修订后的民法分则应该会在2018年提出，其中包括物权法部分，或将在2020年审议通过后实施。

虽然《物权法》修订还在路上，但业界对于这一问题的探讨却从未停止。事实上，温州的案例经过媒体报道后，激发了学界的广泛讨论。杨立新说，当时民法学界立马召开了研讨会议，并给中央机关发了内参，“中央对我们提出的意见非常重视。经过反复研究，形成《意见》”。

杨立新介绍，研讨会上，专家们提出三点具体意见：一，凡是期限不够70年的住宅建设用地使用权，到期后必须都续期到70年；二，70年到期后，经过自动续期，应一次取得永久使用；三，经过自动续期变为永久性住宅建设用地使用权后，应当确定土地使用权人与国家作为土地所有权人之间的关系。

“我个人理解，所谓自动续期，就是不需要经过审批，只要产权人愿意就可以续期。”周友军的观点表达了多数专家的意见。在他看来，现在迫切需要中央给予“自动续期”一个释法，让续期“有法可依”。

知名经济学家马光远则建议，废除1990年国务院关于土地70年的相关规定，启动《土地管理法》的修订，并在土地管理法中将土地使用权的期限提高至100年或者199年，也就是实质上的永久产权。这样的好处是土地使用权如果有剩余年限，可以继续买卖，打破政府垄断土地市场的现状。

建议：以征税代替收费

老百姓最关心的是土地使用权续期是否需要补缴费用。

王利明指出，即便立法机关制定全国统一的续期收费规定，也不应把收费标准制定过高，更不能与出让等同。如果老百姓交不起续期费用，就相当于变相剥夺了老百姓的财产权，不能体现立法本意。

周友军表示，续期是否收费、如何收费需要综合考量，既要考虑普通居民的承受能力，又要兼顾平等的问题，“比如不收费，当初在缴纳土地出让金的时候，70年产权付出更多，如果同意续期，就会被认为不公平”。

“这样看来，其实很难给出一个明确的标准。”周友军建议，届时应举行听证会，并通过专家论证，实现各方面利益均衡，确定一个相对较低的标准，不要让其成为老百姓的沉重负担。

也有专家表达了类似观点：如果主张延期不收费或少收费，拥有房屋所有权者便享有政府补贴等社会福利，没有房屋者则没有，房子多、房子大的人享受到的福利多，房子少、房子小的人享受到的福利少。

郑志刚表示，从经济学的角度来看，定价需要有定价的理论和模型，通过收费来进行产权续期，这是没有市场的。近几年来，中央大力推动简政放权，有限政府要有边界，非公产权的保护就需要回到依法治国的框架，需要相对独立、公正的司法体系。

事实上，土地使用权期满后的存续，也存在利益冲突。有人士分析，如果不延期，显然对建筑物产权享有者的利益造成冲击；如果无限延期，土地出让金作为地方财政主要收入来源，将在未来数十年内受到截断。

在郑志刚看来，未来解决土地使用权续期问题，需要“双管齐下”：“一方面通过立法实现对非公财产的保护，而非庸俗地用收费来实现其合法化；另一方面，应当通过征收房产税或其他税收来形成地方合理合法的财政来源。”